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潘明星教授应邀参加“地方财政治理现代化”学术研讨会

2016年11月03日 23:18  点击:[]

    10月22日,山东省社会科学院、中国社会科学院财经战略研究院、山东智库联盟共同主办的“地方财政治理现代化”学术研讨会在济南召开。我校经济研究中心主任潘明星教授应邀参加会议并做主题发言。 
    研讨会由山东省社会科学院副院长袁红英主持,院长张述存出席研讨会并致辞。中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇教授做了题为《本轮财政体制改革进程评估》的主题报告。来自中国社会科学院、北京大学、中央财经大学、对外经贸大学、南京审计大学、河北经贸大学、国家税务总局税务干部进修学院、山东大学、山东财经大学、山东社会科学院、山东科技大学、聊城大学、山东省委全面深化改革领导小组办公室、省政府研究室、省财政厅、省国家税务局等单位的专家学者100余人参加了会议。 
    研讨会上,中国社会科学院张斌研究员,对外经贸大学郑榕教授,中央财经大学姜爱华教授,北京大学许云霄副教授,山东大学李一花教授,山东财经大学岳军教授、潘明星教授、晁毓欣副教授,山东科技大学王鹏程副教授,山东省政府研究室刘险峰主任,省委全面深化改革领导小组办公室郭训成专职副主任,山东社科院张述存、袁红英、张文、孙灵燕、李宗宝、张念明等专家学者,围绕财税体制改革与央地关系调整、供给侧结构性改革与地方治理、地方税体系构建与地方财政治理、“营改增”与消费税改革、政府财务制度与政府预决算审计、政府购买服务与采购人主体地位重塑、财政绩效和国库现金管理等议题,进行了深入、热烈的交流。

 



潘教授的发言题目是:《“五五分成”与财税体制改革》,因会议发言时间受限未能展开。下面是媒体专访,供参考:

营改增是中央与地方争利?潘明星解读背后更深用意

     本文内容系首发于7月24日齐鲁财富网的专访,题目是“营改增是中央与地方争利?潘明星独到解读背后更深用意/权威解读”。后被《中国财经报》、《大众日报》(新锐大众)、《济南日报》、《山东财政》、《泉城地税》、《山东财经大学报》,凤凰网、光明网、网易、天和智库、财税DADA、今日头条等媒体转发。

    全面营改增试点即将满3个月了,且国务院4月30日下发了营改增试点后中央与地方增值税收入划分过渡方案,但有关中央与地方争利的声音仍然不断。 
    日前,国内著名财税专家、山东财经大学经济研究中心主任潘明星教授在接受齐鲁财富网专访时,用独到的解读道出了背后的更深用意。他直言,“五五分成”是科学的,更大的意义在于“可能找到了适合中国国情的财税体制”。 
    中央没与地方争利,“五五分成”是经过科学测算的 
    中央与地方争利的声音一直伴随着营改增的整个进程,一些地方也存在这方面的担心。 
    5月1日营改增全面实施前一天,即4月30日,国务院印发了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》(以下简称《方案》)。《方案》主要内容是,过渡期内,中央和地方对增值税“五五分成”,同时,“以2014年为基数,将中央从地方上划收入通过税收返还方式给地方,确保既有财力不变。” 
    潘明星说,之所以会出现中央与地方争利的说法,是因为,我国现行财税体制框架是1994年分税制改革形成的,增值税(工业商业)是共享税,中央与地方75:25分成;营业税(主要是服务业)除银行等个别行业外,属于地方税种,其收入都归属地方。全面营改增后,营业税并入了增值税,新增值税“五五分成”。对于第三产业发达的地区,由于原来100%归属地方的营业税,改成增值税后“五五分成”,担心财力会减少。 
    潘明星指出,“五五分成”比例是经过科学测算的。这一看法是基于他的科研工作。在他发表于《财政研究》2013年第12期的学术论文《营改增:效应分析与改革建议》中,他依据财政部网站2011年的数据,计算的全面营改增后地方保持原有财力的分成比例为51.4%。而且,他的论文中假定:(1)增值税完全替代营业税;(2)将目前铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的营业税,由划归中央改为中央与地方分享;(3)保持新增值税地方分享财力基本不变。 
    潘明星说,这表明,“五五分成”体现了十八届三中全会的“保持现有中央与地方财力格局总体稳定”的要求。 
    潘明星说,这是总体而言的,具体到各省而言,由于产业结构和税收构成不同,“五五分成”对各地财力的影响各不相同。因此,《方案》明确规定,以2014年为基数,将中央从地方上划收入通过税收返还方式给地方,确保既有财力不变。 
    简单说就是,5月1日营改增“五五分成”后,如果地方所分财力达不到2014年的水平(原增值税25%+原营业税收入),中央将差额部分补给地方,等于保证了营改增地方财力不低于2014年。为什么不以2015年为基数?潘明星说,是因为有的地方为了争取更多利益,当年“做高”了数据。 
    “五五分成”可能找到了适合中国国情的政府收入划分体制 
    这次全面推开营改增试点的“减税”意义已经被普遍认识,不过潘明星认为,还有更深层次的意义。 
    在他看来,一个非常重要的意义是,“五五分成”把中央和地方的利益完全捆绑在了一起。原来增值税是按75:25分成,而营业税100%归地方。受利益驱动,一些地方可能会重视营业税而轻视增值税,中央正好相反。“五五成分”后,无论是中央还是地方,就没有了此重彼轻的概念。 
    更大的受益者是企业。因为,这消除了企业为政府间存在有隔膜而左右为难的情况。 
    同时,长期看,通过“五五分成”,国家还可以更好地调配财力,平衡发达地区和欠发达地区的财力。《方案》指出:“调整后,收入增量分配向中西部地区倾斜,重点加大对欠发达地区的支持力度,推进基本公共服务均等化。” 
    潘明星说,发达地区一般第三产业相对发达,而欠发达地区正好相反。上面说到,第三产业征收营业税,原来营业税100%归属于地方,营改增“五五分成”后,第三产业发达地区得到的税收减少,不发达地区将受益,这就等于通过财税体制平衡了发达地区和欠发达地区的财力。体现了“协调、共享”的发展理念。 
    “五五分成”是计划体制下“分成、包干体制”的复归 
    营改增“五五分成”后,加上早于2002年所得税的“六四分成”,增值税和所得税占整个税收六成以上。有人认为,这是计划体制下“分成、包干体制”的复归。 
    对此,潘明星表示,两者完全不是一回事儿。当年的财政“分成、包干体制”,很不规范。上交中央的比例和返还地方的比例,一年一定或几年一定,一个省一个办法或几个省一个办法,常常通过开会来确定,曾出现过开十几天会都定不下来的情况,各省为争取更多利益而与中央讨价还价。而这次“五五分成”是根据数据科学测算得出的。 
    潘明星说,还要看到,这次“五五分成”体制是有法律保障的。全国人大常委会法工委为落实十八届三中全会提出的“落实税收法定原则”的要求,专门制定了《贯彻落实税收法定原则的实施意见》,绘就了税收法定的时间表和路线图:一是新开征的税种,不再用暂行条例,全部制定法律;二是现有税种暂行条例,在2020年以前,分批上升为法律。可见,到2020年,包括增值税在内的全部税种都是通过税收法律,不再有暂行条例的形式。同时,全国人大还将撤销1985年的授权。也就是说,随着税收立法的推进,“五五分成”将以人大通过的《增值税法》为依据,这与计划经济下的“分成、包干”完全不同。 
    不仅如此,在全面依法治国背景下,随着财税体制改革的进一步深入,按照“事权与支出责任相适应”的原则,调整各级政府间事权及其转移支付制度,也都将纳入法治轨道。一个法治化的、符合我国国情的分税制财政体制必将建立起来。 
    美国分税制不是中国财税体制改革的目标模式 
    财税理论界一直以来存在的另一种说法是,营业税被增值税取代后,地方就失去了主体税种,中国的分税制已经“名存实亡”。 
    为什么会有这种说法?潘明星指出,主要因为以美国等国家的分税制为参照系衡量我国财税体制改革的缘故。因为我国于1994年实施的分税制,建立了营业税和企业所得税为主体税种、其它税种相辅助的地方税体系。这次营业税改成了增值税,成为共享税;企业所得税也早于2002年改成共享税,中央与地方6:4分成,地方主体税种缺失。  
    “为什么我说这次可能找到了符合中国国情的财税体制。就是因为中国的市场经济体制、政治体制等与美国不同,中国不可能建立美国式的分税制财政体制。相反,我国高度集权的财税体制是与政府主导型的市场经济体制相适应的。” 
    潘明星说,以美国为代表的西方国家的分税制,其内容可通俗概括为“税种分开、税权分立、机构分设、转移支付”。 
    从“税种分开”来看,美国的联邦、州、地方三级政府都有自己的主体税种:联邦以所得税为主体,州以销售税为主体,地方以财产税为主体。我国现行18种税,能否形成中央、省、市、县、乡五级政府各自的主体税种,进而形成主体税种与辅助税种相辅相成的地方税制体系呢?显然不具有可行性。实际情况是,我国分税制改革已进行20多年,到目前也只在中央和省级之间进行了税种划分,而且共享税种是主体。 
    从“税权分立”来看,美国的立法权是分散的,州和地方立法机关均可立法开征税种。而我国的税权是高度集中的,不仅税收立法权,就连税法解释权、税目税率调整权和主要的减免税权也集中于中央。在税权高度集中背景下,前些年地方政府招商引资出台的变相减免税政策,都在清理之列。尽管在经济下行压力下,清理进程放缓,但其清理的必要性已形成共识,那就是:变相税收减免政策形成“税收洼地”,与“发挥市场对资源配置的决定性作用”相悖。可见,单从这个意义上,美国式的“税权分立”也不适合我国国情。 
    再从“机构分设”来看,我国1994年实施分税制,分设了国家税务局和地方税务局,但其分设的必要性争议不断。尽管去年中办、国办印发《深化国税、地税征管体制改革方案》,定调的改革方向是坚持国税、地税分设的基础上实现执法适度整合、信息高度聚合、服务深度融合。但对其分设的必要性仍可进一步论证,其焦点是税权高度集中下的机构分设有无必要。 
    潘明星说,综上分析,我国实施了20多年的分税制,是以“税权高度集中、主体税种共享”为特征的。它与美国分税制模式不同,这是基于我国政府主导型市场经济体制下的分税制。因此,《方案》中的“五五分成”体制,及其今后的改革举措形成的财税体制,可能找到了适合中国国情的分税制财税体制。 
    潘明星进一步指出,一个国家的财税体制受制于经济体制、政治体制等多种因素,要科学论证我国的财税体制,还需做深入研究。
 (齐鲁财富网李松)

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