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潘明星教授应邀参加天和智库首届华东财税论坛

2016年08月01日 22:55  点击:[]

    7月30日,天和智库首届华东财税论坛在上海财经大学举行。来自复旦大学、上海交通大学、浙江大学、厦门大学、山东大学、安徽大学、中央财经大学、山东财经大学、上海财经大学、天津财经大学、江西财经大学、安徽财经大学等高校的专家学者50余人参加了论坛。我校经济研究中心主任潘明星教授应邀参加论坛,并做主题演讲。论坛开幕式由天和智库专家委员会副主任、天津财经大学财政学首席教授李炜光主持。 
    论坛研讨围绕“营改增后的地方政府事权、税权与财力的匹配均衡”和“财政是国家治理的基础和重要支柱”展开,设立报告人与对话人互动交流,同时还特意安排了“财税经典著作品读会”活动。上海财经大学蒋洪、胡怡建、朱为群、邓淑莲、曾军平,中央财经大学王雍君,浙江财经大学钟晓敏、李永友,南京审计大学裴育,日本专修大学徐一睿,山东财经大学潘明星,江西财经大学李春根、姚林香,安徽大学李光龙、田淑英,上海交通大学许多奇、魏陆,安徽财经大学经庭如、崔志坤,南京财经大学李林木,上海立信会计金融学院赵迎春、章辉、罗秦,山东大学李华,上海海关学院李九领,复旦大学方钦、孙琳,厦门大学林细细,苏州大学孙文基,上海理工大学陈明艺,上海金融与法律研究员聂日明等,做大会演讲,或作为对话人与报告人互动交流。 
    论坛成果经整理在天和网发布,产生了良好的社会反响。

 

 

潘明星演讲:营改增“五五分成”与财税体制改革

     潘明星:感谢天和智库做的周到安排,也衷心祝贺上海所的成立,大家又多了一个很好的交流平台。 
    营改增的分配效应,包括横向和纵向两条主线。横向的,是指政府和企业之间的分配,这次是减税效应,大家关注得很多,刚才胡怡建老师讲得很透彻。纵向的,是指中央和地方之间的分配,实际上涉及到财税体制改革,大家关注得还不够多。这次会议日程上的我的发言题目是“营改增是中央与地方争利吗?”,现在,我就这个问题谈点看法,以求教于各位。 
   (一)中央没与地方争利,“五五分成”比例是经过科学测算的 
    4月30日,国务院印发了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》(以下简称《方案》)。《方案》主要内容是,过渡期内,中央和地方对增值税“五五分成”,同时,“以2014年为基数,将中央从地方上划收入通过税收返还方式给地方,确保既有财力不变。” 
    之所以会出现“中央与地方争利”的说法,是因为,我国现行财税体制框架是1994年分税制改革形成的:增值税(工业商业)是共享税,中央与地方75:25分成;营业税(主要是服务业)除银行等个别行业外,属于地方税种,其收入都归属地方。全面营改增后,营业税并入了增值税,新增值税“五五分成”。对于第三产业发达的地区,由于原来100%归属地方的营业税,改成增值税后“五五分成”,担心财力会减少。 
    实际上,“五五分成”比例是经过数据测算的。我的学术论文《营改增:效应分析与改革建议》(《财政研究》2013年第12期)中,依据财政部网站2011年的数据,计算的全面营改增后地方保持原有财力的分成比例为51.4%。而且,论文中假定:“(1)增值税完全替代营业税;(2)将目前铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的营业税,由划归中央改为中央与地方分享;(3)保持新增值税地方分享财力基本不变。 
    有记者和学术界朋友问我,51.4%的分成比例是如何计算的。我特地查了论文原文:营改增后的增值税地方分享比例=(2011年地方增值税分享收入+2011年地方营业税收入)/(2011年国内增值税收入+2011年营业税收入)=(5989+13504)/(24267+13677)=19493/37944=51.4%。 
    可见,“五五分成”体现了十八届三中全会的“保持现有中央与地方财力格局总体稳定”的要求。 
这是就总体而言的,具体到各省市,由于产业结构和税收构成不同,“五五分成”对各地财力的影响各不相同。因此,《方案》明确规定,以2014年为基数,将中央从地方上划收入通过税收返还方式给地方,确保既有财力不变。简单说就是,5月1日营改增“五五分成”后,如果地方所分财力达不到2014年的水平(原增值税25%+原营业税收入),中央将差额部分补给地方,等于保证了营改增地方财力不低于2014年。为什么不以2015年为基数?是因为有的地方为了争取更多利益,当年“做高”了数据。 
   (二)“五五分成”可能找到了适合我国国情的收入划分体制 
    营改增“五五分成”的重要意义,是把中央和地方的利益完全捆绑在了一起。原来增值税是按75:25分成,而营业税100%归地方,受利益驱动,一些地方可能会重视营业税而轻视增值税,中央正好相反。“五五分成”后,无论是中央还是地方,就没有了此重彼轻的概念。 更大的受益者是企业。因为,这消除了企业为政府间存在有隔膜而左右为难的情况。 
    同时,长期看,通过“五五分成”,国家还可以更好地调配财力,平衡发达地区和欠发达地区的财力。《方案》指出:“调整后,收入增量分配向中西部地区倾斜,重点加大对欠发达地区的支持力度,推进基本公共服务均等化。” 
发达地区一般第三产业相对发达,而欠发达地区正好相反。上面说到,第三产业征收营业税,原来营业税100%归属于地方,营改增“五五分成”后,第三产业发达地区得到的税收减少,不发达地区将受益,这就等于通过财税体制平衡了发达地区和欠发达地区的财力。体现了“协调、共享”的发展理念。 
   (三)“五五分成”不是计划体制下“分成、包干体制”的复归 
    营改增“五五分成”后,加上早于2002年所得税的“六四分成”,增值税和所得税占整个税收的六成以上。有人认为,这是计划体制下“分成、包干体制”的复归。 
    实际上,两者完全不是一回事儿。当年的财政“分成、包干体制”,很不规范。上交中央的比例和返还地方的比例,一年一定或几年一定,一个省一个办法或几个省一个办法,常常通过开会来确定,曾出现过开十几天会都定不下来的情况,各省为争取更多利益而与中央讨价还价。而这次“五五分成”是根据数据科学测算得出的。 
    还要看到,这次“五五分成”体制是有法律保障的。全国人大常委会法工委为落实十八届三中全会提出的“落实税收法定原则”的要求,专门制定了《贯彻落实税收法定原则的实施意见》,绘就了税收法定的时间表和路线图:一是新开征的税种,不再用暂行条例,全部制定法律;二是现有税种暂行条例,在2020年以前,分批上升为法律。可见,到2020年,包括增值税在内的全部税种都是通过税收法律,不再有暂行条例的形式。同时,全国人大还将撤销1985年的授权。也就是说,随着税收立法的推进,“五五分成”将以人大通过的《增值税法》为依据,这与计划经济下的“分成、包干”完全不同。 
    不仅如此,在全面依法治国背景下,随着财税体制改革的进一步深入,按照“事权与支出责任相适应”的原则,调整各级政府间事权及其转移支付制度,也都将纳入法治轨道。一个法治化的、符合我国国情的分税制财政体制必将建立起来。 
   (四)美国分税制不是我国财税体制改革的目标模式 
    营业税被增值税取代后,地方就失去了主体税种。财税理论界存在的一种说法是,中国的分税制已经“名存实亡”。 
    为什么会有这种说法?主要因为以美国等国家的分税制为参照系衡量我国财税体制改革的缘故。因为我国于1994年实施的分税制,建立了营业税和企业所得税为主体税种、其它税种相辅助的地方税体系。这次营业税改成了增值税,成为共享税;企业所得税也早于2002年改成共享税,中央与地方6:4分成,地方主体税种缺失。 
   “为什么我说这次可能找到了符合中国国情的财税体制。就是因为中国的市场经济体制、政治体制等与美国不同,中国不可能建立美国式的分税制财政体制。相反,我国高度集权的财税体制是与政府主导型的市场经济体制相适应的。” 
    其实,以美国为代表的西方国家的分税制,其内容可通俗概括为“税种分开、税权分立、机构分设、转移支付”。 
    从“税种分开”来看,美国的联邦、州、地方三级政府都有自己的主体税种:联邦以所得税为主体,州以销售税为主体,地方以财产税为主体。我国现行18种税,能否形成中央、省、市、县、乡五级政府各自的主体税种,进而形成主体税种与辅助税种相辅相成的地方税制体系呢?显然不具有可行性。实际情况是,我国分税制改革已进行20多年,到目前也只在中央和省级之间进行了税种划分,而且共享税种是主体。 
    从“税权分立”来看,美国的立法权是分散的,州和地方立法机关均可立法开征税种。而我国的税权是高度集中的,不仅税收立法权,就连税法解释权、税目税率调整权和主要的减免税权也集中于中央。现实情况是,在税权高度集中背景下,前些年地方政府招商引资出台的变相减免税政策,都在清理之列。尽管在经济下行压力下,清理进程放缓,但其清理的必要性已形成共识,那就是--变相税收减免政策形成“税收洼地”,与“发挥市场对资源配置的决定性作用”相悖。可见,单从这个意义上,美国式的“税权分立”也不适合我国国情。 
    再从“机构分设”来看,我国1994年实施分税制,分设了国家税务局和地方税务局,但其分设的必要性争议不断。尽管去年中办、国办印发《深化国税、地税征管体制改革方案》,定调的改革方向是坚持国税、地税分设的基础上实现执法适度整合、信息高度聚合、服务深度融合。但对其分设的必要性仍可进一步论证,其焦点是税权高度集中下的机构分设有无必要。 
    综上分析,我国实施了20多年的分税制,是以“税权高度集中、主体税种共享”为特征的。它与美国分税制模式不同,这是基于我国政府主导型市场经济体制下的分税制。因此,《方案》中的“五五分成”体制,及其今后的改革举措形成的财税体制,可能找到了适合中国国情的分税制财税体制。 
    须要指出的是,一个国家的财税体制受制于经济体制、政治体制等多种因素,要科学论证我国的财税体制,还须深入研究。 
    以上是我的一些看法,比较粗糙,敬请各位批评指正。 
    谢谢各位!

    附:“天和智库”简介 
    “天和智库”全称天和智库(北京)经济研究所,是经国家工商注册成立的横跨产、学、研机构的民间智库。自主创立以"天和网"为基础的全媒体平台,全力打造全国首席财政、税政专业平台,倾力于求索中国财税文明之印记,树立第一财税智库旗帜。
    和智库的研究方向定位于财政、税政领域,与决策机构、研究机构、官方媒体、专业人士密切互动,针对财税改革、《预算法》制定、经济发展提供决策建议和相关课题研究产品,并通过天和网全媒体平台向全社会公众公布。
    天和智库汇聚140多位享誉财税界的顶级专家组成了国内最专业智库的研究学术团队,并成功举办了四十场专家学术沙龙活动,其中“天和百名学者修订《预算法》”、“减税能否拯救中国经济”、“政绩冲动下的地方财政空转如何破题”等系列沙龙讲座一石惊起千层浪,引起了社会、媒体、各界人士的广泛关注,包括新华网、凤凰网等主流媒体纷纷进行转载并跟进报道,在财税界引起了轰动。

 

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